Счетная палата выявила злоупотребления при снижении KPI чиновниками

Ряд целей по госпрограммам были изменены менее чем за месяц до отчетной даты В 2022 году чиновники злоупотребляли правом корректировки целевых показателей госпрограмм, указали в Счетной палате. Ряд ведомств снизили плановые значения после 1 декабря отчетного года, а некоторые и вовсе исключили их

В 2022 году ряд федеральных органов власти, ответственных за реализацию государственных программ, злоупотребляли правом корректировки целевых показателей и снижали их менее чем за месяц до отчетной даты. Об этом говорится в заключении Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета за 2022 год, с которым ознакомился РБК.

«Отдельными ответственными исполнителями госпрограмм проводились своевременные корректировки показателей и результатов, которые были недостижимы в текущих обстоятельствах (санкционного давления недружественных стран), но наблюдались случаи злоупотребления этим правом, и корректировки проведены в конце года»,— говорится в документе.

Так, аудиторы зафиксировали множество случаев, когда внесение изменений в госпрограммы проводилось после 1 декабря 2022 года— в части снижения ранее установленных плановых значений показателей самих программ или их структурных элементов.

Какие KPI меняли в последний момент

Корректировки целевых значений после 1 декабря отчетного года были зафиксированы в семи госпрограммах, а именно:

«Развитие Северо-Кавказского федерального округа» (ответственный исполнитель— Минэкономразвития)

После 1 декабря 2022 года в сторону ухудшения были изменены плановые значения семи показателей госпрограммы, указали аудиторы. Среди них, например, «Индекс реального среднедушевого денежного дохода населения, к 2020 году» (снижен с 107,8 до 100,1%), «Объем инвестиций (за исключением бюджетных), направленных на реализацию инвестиционных проектов» (снижен с 7,1 млрд до 5,9 млрд руб.); «Доля обучающихся общеобразовательных организаций во вторую смену в общей численности обучающихся» (с 23,7 до 25,5%).

Согласно информации Минэкономразвития, на которую ссылается Счетная палата, причинами ухудшения плановых значений послужили факторы санкционного давления недружественных стран (в частности, повышение стоимости логистики импортного оборудования и материалов), сокращение собственных средств предприятий из-за падения прибыли, рост инфляции, резкое увеличение стоимости заемных средств, а также увеличение стоимости строительных материалов.

В пресс-службе Минэкономразвития России сообщили, что, несмотря на текущую экономическую ситуацию, по ключевым показателям госпрограммы превышены фактические значения первоначально установленных плановых значений. В их числе— объем инвестиций, объем вложений, направленных резидентами на создание инвестиционных объектов туристического кластера СКФО, а также количество рабочих мест.

«Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» (ответственный исполнитель— Минфин)

В декабре 2022 года было внесено изменение в части увеличения планового значения показателя «Ежегодный первичный структурный дефицит федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту», указала Счетная палата. Его значение было скорректировано с 4 до 5% ВВП.

Под первичным структурным дефицитом понимается разница между суммой непроцентных расходов бюджета (то есть расходов за вычетом обслуживания госдолга) и квазирасходными операциями (сальдо бюджетных и межгосударственных кредитов) и суммой ненефтегазовых доходов и базовых нефтегазовых доходов. Размер первичного структурного дефицита определяет потребности бюджета в долговом финансировании. По итогам 2022 года этот показатель составил 4,6% ВВП, указывает Счетная палата.

Утвержденные на 2022 год значения не учитывали изменившиеся условия реализации экономической политики в связи с обострением геополитических противоречий, а также принятые меры бюджетной политики для адаптации к перестройке хозяйственных связей, заявили РБК в Минфине. К последним в ведомстве отнесли приостановку бюджетных правил, увеличение расходов бюджета на поддержку экономики, отсрочку по уплате страховых взносов, опережающее финансирование отдельных расходов. В связи с этим потребовалась донастройка плановых значений показателей, признали там.

В целом за год паспорт госпрограммы менялся 13 раз: например, было снижено целевое значение по подпрограмме «Повышение качества управления бюджетным процессом и эффективности управления общественными финансами» с 89 до 87,6%, сокращен ожидаемый результат по повышению удовлетворенности пользователей системы «Электронный бюджет» с 5 до 4,1 балла и т.д., говорится в заключении. «Изменения, вносившиеся в госпрограмму, <…> в значительной степени ухудшали параметры, заложенные первоначальной редакцией госпрограммы, что, по мнению Счетной палаты, характеризует неэффективное управление госпрограммой в целом»,— констатировали аудиторы.

«Информационное общество» (ответственный исполнитель— Минцифры)

Анализ изменений, внесенных в госпрограмму после 1 декабря отчетного года, показал, что ряд результатов был достигнут за счет корректировки плановых значений непосредственно в конце 2022 года, указывают аудиторы. Речь идет о таких показателях, как «Проведение обучения по дополнительным образовательным программам с использованием мер государственной поддержки для получения новых и востребованных на рынке труда цифровых компетенций» (целевое значение было снижено на 52%), «Создание и функционирование центра компетенций по импортозамещению программного обеспечения и инфраструктурных решений» (целевой показатель снижен на 93%), «Обеспечение фондом «Сколково» первого масштабного внедрения российских решений в сфере ИТ» (KPI сокращен на 57%).

«Несколько (менее десяти) показателей госпрограммы действительно были изменены. Среди причин корректировок: изменение сроков реализации мероприятий, технические ограничения или невысокая востребованность отдельных льготных программ. При этом средства, предусмотренные для их реализации, были либо сокращены, либо перераспределены на другие проекты»,— прокомментировали РБК в Минцифры.

После 1 декабря также вносились изменения в показатели госпрограммы «Развитие лесного хозяйства» (ответственный исполнитель— Минприроды) в части снижения KPI по «Доле площади земель лесного фонда, переданных в пользование» и «Отношению фактического объема заготовки древесины к установленному допустимому объему изъятия древесины» и госпрограммы «Охрана окружающей среды». РБК направил запрос в Минприроды.

Поздние правки вносились в госпрограмму «Юстиция» (ответственный исполнитель— Минюст) в части снижения KPI по «Доступности массовых и социально значимых государственных услуг Минюста России в электронном виде» с 25 до 10%. РБК направил запрос в Минюст.

Кроме того, поздние правки были внесены в госпрограммы «Развитие рыбохозяйственного комплекса» (ответственный исполнитель— Минсельхоз) и «Социально-экономическое развитие арктической зоны» (ответственный исполнитель— Минвостокразвития), сообщили РБК в Счетной палате. РБК направил запросы в эти ведомства.

Перевыполнение KPI

В результате по ряду госпрограмм фактические значения оказались значительно выше плановых, что свидетельствует «о занижении ответственными исполнителями прогнозных оценок» (30,7% от числа выполненных показателей были перевыполнены более чем на 25%), отмечают в Счетной палате.

Аналогичные проблемы отмечаются и в исполнении нацпроектов, следует из отзыва на исполнение бюджета комитета Госдумы по бюджету и налогам, который изучил РБК. «28,7% всех показателей национальных и федеральных проектов перевыполнены более чем на 25%. <…> На сложившийся уровень достижения плановых значений оказала влияние корректировка в сторону ухудшения ряда плановых показателей, в том числе в ноябре и декабре 2022 года»,— говорится в документе.

«По мнению Счетной палаты, следует установить норму, согласно которой ответственные исполнители госпрограмм не вправе инициировать внесение изменений в плановые значения показателей в декабре отчетного года и в следующем после отчетного году»,— констатируется в заключении.

Минэкономразвития (осуществляет методологическое руководство разработкой и реализацией всех государственных программ) в июле 2023 года разместило для общественного обсуждения законопроект, запрещающий внесение таких правок в госпрограммы и нацпроекты— за исключением случаев, когда решение об этом принято президентом или главой правительства.

С 2022 года в России начала действовать новая система управления госпрограммами, трансформирующая подходы к их разработке и реализации. Как и нацпроекты, их подчинили национальным целям развития, каждая получила куратора— вице-премьера, целевые показатели и ответственных за каждую составляющую чиновников. За недостижение целей предусмотрены санкции: правительство может принять решение о дисциплинарном взыскании с конкретного чиновника, сокращении бюджетных ассигнований госпрограммы или досрочном прекращении ее действия.

Обнуление показателей и методики под себя

Счетная палата обратила внимание, что по отдельным госпрограммам в последний момент были вовсе исключены показатели или мероприятия в связи с их недостижением. Так, например, по госпрограмме «Развитие культуры» (ответственный исполнитель— Минкульт) в конце 2022 года обнулены значения результатов «Создано мобильное приложение «Культурный навигатор», а также «Создание и внедрение в промышленную эксплуатацию цифровой платформы «Культурная карта 360» федерального проекта «Придумано в России».

«Запланированные средства в 2022 году не были использованы и направлены в конце года в резервный фонд правительства Российской Федерации, что свидетельствует о неэффективном планировании расходов федерального бюджета»,— считают аудиторы.

В Минкульте РБК заявили, что все замечания, выявленные Счетной палатой, устранены.

Аудиторы также обратили внимание, что во всех госпрограммах преобладают показатели, которые рассчитываются по методикам, утвержденным самими ответственными исполнителями, соисполнителями или участниками (таких показателей порядка 68%). Доминирование в паспортах госпрограмм ведомственных показателей несет риск искажения реальных изменений, в том числе за счет постоянной корректировки методик расчета на уровне ведомства, категоричны в Счетной палате.

Неординарный год и подмена целей

С одной стороны, госпрограммы— это живой инструмент управления, и в случае изменения внешних параметров, объемов финансирования, появления так называемых черных лебедей они должны корректироваться, отмечает директор АНО «Институт реформирования общественных финансов» Владимир Климанов. По его словам, 2022 год стал достаточно экстремальным для федерального бюджета и экономики в целом, поэтому внесение масштабных корректировок в показатели госпрограмм было ожидаемым.

С другой стороны, если ведомства, ответственные за реализацию госпрограмм, могут снижать KPI в течение отчетного года и тем более в его финале, с трудом можно говорить об эффективности этих механизмов и осуществлять целеполагание, рассуждает эксперт. В целом внесение правок в декабре отчетного года не является типичной практикой и, скорее всего, отражает неординарную ситуацию 2022 года, полагает Климанов.

В 2022 году на фоне санкционного давления были утверждены упрощенные механизмы работы с госпрограммами и их структурными элементами для ускорения процессов принятия решений. В частности, кураторы госпрограмм получили полномочия по принятию решений без проведения заседаний управляющих советов.

Скорее всего, активное внесение правок в госпрограммы, в том числе после 1 декабря, стало следствием принятых послаблений, считает старший научный сотрудник лаборатории исследований бюджетной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Александр Дерюгин. По его мнению, в результате этого в 2022 году зачастую происходила подмена целевых показателей фактическими.