Эксперты РАНХиГС оценили результат введения накопительной пенсии в России

C их выводами поспорили Минфин и Центробанк Эксперты РАНХиГС: результаты реформы пенсионных накоплений неудовлетворительны Результаты реформы пенсионных накоплений, начатой в 2002 году, нельзя считать удовлетворительными, заявили ученые из РАНХиГС. Власти слишком часто меняли параметры системы, а НПФ недостаточно эффективно инвестировали средства

Решение о введении накопительной пенсии в 2002 году было оправданным и могло способствовать существенному улучшению благосостояния будущих пенсионеров, однако де-факто последствия реформы оказались скорее неудовлетворительными. Это следует из статьи ученых РАНХиГС Александра Абрамова и Марии Черновой «Инвестирование пенсионных накоплений в России: результаты и уроки», опубликованной в научном журнале «Экономическая политика» (РБК ознакомился с текстом).

По словам авторов, их материал является «одной из первых попыток системного осмысления опыта функционирования накопительной пенсии на примере НПФ [негосударственных пенсионных фондов] на 18-летнем временном горизонте». В 2022 году было принято решение начать новую программу— долгосрочных сбережений, которая в том числе позволяет самостоятельно копить на старость. В 2023 году закон о ней подписал президент.

В пресс-службе Минфина РБК заявили, что создание и развитие накопительной составляющей совпало с периодом сложных экономических условий. Тем не менее благодаря программе фонды смогут «эффективно развивать системы негосударственного пенсионного обеспечения, а также долгосрочных сбережений в Российской Федерации».

РБК направил запросы в крупнейшие НПФ.

Кризис доверия

С самого начала реализации в 2002 году система обязательных пенсионных накоплений (ОПН) сталкивалась с серьезными сложностями, констатируют авторы статьи. Для государства стабильность страховой пенсии (то есть пенсии в рамках традиционной солидарной системы, когда нынешние работники своими взносами оплачивают пенсии пожилых) была более приоритетной задачей, чем развитие системы ОПН: пытаясь достигнуть цели по повышению благосостояния пенсионеров, власти регулярно вводили различные нововведения и ограничения, а также перераспределяли потенциальные взносы в накопительную пенсию на финансирование страховой. Эти изменения во многом снизили эффективность пенсионных накоплений и доверие к ним населения, говорится в статье.

К ключевым корректировкам, негативно повлиявшим на ход реформы, авторы отнесли следующие.

Вывод из системы ОПН мужчин 1953–1966 годов рождения и женщин 1957–1966 годов рождения.

В 2005 году в целях стимулирования выхода серой зарплаты из тени ставка единого социального налога (заменял страховые взносы в России в 2001–2010 годах) была снижена с 28 до 22%. Кроме того, в этомже году из-за роста социальной напряженности на фоне монетизации социальных льгот правительство было вынуждено повысить размеры базовой пенсии всем пенсионерам и ввести дополнительные пенсионные льготы лицам, работавшим в районах Крайнего Севера. В этих условиях было принято решение вывести несколько возрастных когорт из системы накопительной пенсии, что позволило перераспределить их взносы на финансирование страховой пенсии и сокращение дефицита бюджета Пенсионного фонда.

«В общем числе занятых мужчин и женщин, родившихся начиная с 1953 и 1957 годов соответственно, доля указанной средней возрастной когорты составляла в 2004 году около 46%. Это была категория наиболее заинтересованных в накопительной пенсии людей с высокими показателями занятости и уровнем заработка»,— отмечается в статье.

Перенос сроков выбора доверительного управляющего накоплениями и непрозрачность НПФ.

Выбор застрахованными лицами доверительного управляющего пенсионными накоплениями вместо лета—осени 2003 года был перенесен на более позднее время, отмечают исследователи из РАНХиГС. Из-за слабости критериев отбора до управления пенсионными накоплениями были допущены 55 частных управляющих компаний, что оказалось слишком много. НПФ пришли на рынок пенсионных накоплений позже, в 2004 году, и стандарты раскрытия информации для них были утверждены не сразу. Результаты инвестиционной деятельности НПФ впервые опубликовали только в 2006 году.

Все это затруднило информированный выбор гражданами частных управляющих компаний и НПФ, констатируется в статье. В 2022 году граждан, которые не сделали такой выбор и оставили средства в управлении ВЭБа («молчуны»), насчитывалось около 38 млн. НПФ управляют средствами 36,6 млн человек.

Возможность отказаться от накопительной пенсии.

В 2012 году застрахованным лицам 1967 года рождения и моложе было разрешено выбирать: либо оставить 6% в накопительной пенсии, либо отказаться от дальнейшего формирования накопительной части, тем самым увеличив тариф на страховую пенсию с 10 до 16%.

Заморозка пенсионных накоплений.

Наконец, с 2014 года был введен мораторий на взносы в накопительную пенсию с их зачетом в счет страховой части трудовой пенсии, который в последующем неоднократно продлевался, сейчас— до 2025 года. Как оценивал в 2018 году на тот момент министр труда Максим Топилин, за время заморозки федеральный бюджет сэкономил около 2 трлн руб.

За период 2004–2021 годов общий размер пенсионных накоплений достиг 5 трлн руб., или 3,9% ВВП, говорится в статье. Но в отсутствие моратория на взносы стоимость пенсионных накоплений составилабы в 2021 году 13,9 трлн руб., или 10,6% ВВП, оценили авторы.

Впрочем, даже еслибы удалось избежать противоречия между страховой и накопительной пенсией, на 20-летнем временном горизонте преимущества накопительной пенсии не смоглибы проявиться в полной мере, констатируют исследователи. По их оценке, даже при благоприятной ситуации на фондовом рынкедля того,чтобы будущая пенсия обеспечивала достойную жизнь и компенсировала хотябы 75% зарплаты, необходимо инвестировать накопления на протяжении 40 лет.

Помимо перечисленных факторов важнейшим аспектом, негативно повлиявшим на накопительную систему, было то, что источником взносов являлись обязательные платежи работодателя, а сами средства фактически были государственными, считает директор по правовым проектам «СберНПФ» Кирилл Савин. «Население не ощущало эти накопления своей собственностью, поэтому не было интереса и доверия, подавляющее большинство застрахованных даже не знали, где эти средства находятся и каков их размер»,— отмечает он.

Неэффективное инвестирование

Введение накопительной пенсии в момент бурного роста внутреннего рынка акций, появления рынка корпоративных облигаций и замедления инфляции позволяло надеяться на заметное улучшение благосостояния будущих пенсионеров, следует из статьи. Однако фактически этого не произошло.

«Наиболее высокие ежегодные темпы роста пенсионных накоплений в размере 52,1% были достигнуты в 2009–2013 годах. <…> В 2004–2008 годах при меньших ставках даже с учетом низкого стартового уровня накопления росли в среднем на 45,4% в год, а в 2014–2021 годах, после введения моратория,— лишь на 7,0% в год»,— указывают исследователи.

В результате средняя валовая доходность портфелей НПФ в 2005–2020 годах лишь незначительно переиграла инфляцию, а по критерию чистой доходности фонды существенно уступили и инфляции, и частным управляющим компаниям (ЧУК). «При среднегодовой инфляции 7,8% (за период 2005–2020 годов, по которому имеются данные по НПФ) портфели ЧУК имели доходность 8,2%, НПФ— 8%, а расширенный портфель ВЭБа— 7,3%. По чистой доходности НПФ проигрывают ЧУК и инфляции значительно больше (6,3 против 6,9 и 7,8% соответственно)»,— оценили авторы.

«Безусловно, ежегодная доходность, получаемая негосударственными пенсионными фондами по результатам инвестирования с момента начала их деятельности, была недостаточной по ряду объективных причин»,— признают в Минфине. Вместе с тем, отмечают там, «введенный Банком России риск-ориентированный надзор, а также изменения регулирования деятельности НПФ (создание системы гарантирования формируемых гражданами средств, увеличение горизонта инвестирования и расширение видов деятельности) дадут возможность в будущем негосударственным пенсионным фондам стать надежным провайдером по формированию дополнительного дохода граждан».

Ученые РАНХиГС выделили несколько проблем НПФ, которые не позволили им добиться высокой доходности накоплений. А именно:

Стратегии активного управления.

Деятельность по активному управлению портфелями НПФ в среднем уменьшала доходность инвестирования пенсионных накоплений на 2,26% в год, а максимальные потери достигали 7,18% годовых, оценили авторы статьи. «Еслибы условный фонд не принимал никаких инвестиционных решений, а зафиксировал распределение активов на общеотраслевом долгосрочном уровне и инвестировал в бенчмарки, то он получалбы доходность 9,63% годовых с 2007 по 2020 год (за более ранний период данные отсутствуют)»,— говорится в исследовании.

Изменение государственных ограничений по составу и структуре портфелей пенсионных накоплений.

Вводимые государством на разных этапах ограничения по составу и структуре портфелей пенсионных накоплений существенно сужали возможности диверсификации и ограничивали возможности НПФ по получению дополнительной доходности, считают авторы статьи. Так, например, все время менялась предельная доля акций в портфелях ОПН НПФ— от 40 до 65% стоимости активов фондов; корпоративных облигаций— от 50 до 100%, вложений в иные бумаги иностранных эмитентов— от 0 до 20%, денежных средств и депозитов в банках— от 20 до 80%.

«Ограничения на долю акций в размере 40–45% в 2002–2005 годах, равно как и задержка допуска НПФ к обслуживанию пенсионных накоплений в 2004 году, не позволили фондам воспользоваться высокой доходностью акций российских эмитентов, когда среднегодовая доходность индекса Московской биржи, по нашим расчетам, составляла 54,8% в 2002–2006 годах»,— говорится в статье.

Кроме того, значительную роль сыграло введение с 2015 года минимальной доходности пенсионных накоплений, равной нулю. «Ввод минимального требования доходности накопительных пенсионных планов снижает заинтересованность их администраторов в выборе оптимальных инвестиционных портфелей и заставляет их принимать решения с оглядкой на состав и структуру портфелей конкурентов»,— отмечают авторы. После этого российские НПФ действительно сильно сблизили структуру инвестиций, отдав большее предпочтение облигациям, и начали терять в доходности, следует из статьи. Впрочем, это нововведение позволило предотвратить наиболее грубые нарушения в работе ряда НПФ.

Позиция ЦБ

Вывод авторов статьи о недостаточной эффективности инвестиций и об отрицательном вкладе стратегии активного управления НПФ представляется неочевидным по нескольким причинам, прокомментировали РБК в ЦБ.

Во-первых, НПФ по своей сути является институциональным инвестором, и его портфель активов во многом формируется на основании структуры обязательств. В результате существенная доля от активов портфеля, как правило, должна приходиться не на рисковые активы, а на долговые финансовые инструменты, которые обладают меньшей волатильностью и более предсказуемым графиком платежей.

Во-вторых, бенчмарк для оценки эффективности управления портфелем и вклада стратегии активного управления целесообразно подбирать на основании индивидуальной структуры обязательств фонда, а не использовать только биржевые индексы различных классов активов (как сделали авторы статьи).

В-третьих, требования законодательства к составу и структуре активов портфелей НПФ предусматривают достаточно широкие возможности по инвестированию средств портфелей, в том числе в рисковые активы. Однако концентрационные лимиты на вложения в рисковые активы не заполняются НПФ в полном объеме, указали в ЦБ.

Там также отметили, что рассматривают вопрос о расширении инвестиционных возможностей НПФ за счет отмены части требований к составу и структуре их инвестиционных портфелей в рамках программы долгосрочных сбережений.

Цели и средства

Говоря о критериях эффективности системы пенсионных накоплений, важно помнить цели, которые заявлялись при ее создании, считает генеральный директор ООО «Эксперт Бизнес-Решения» Павел Митрофанов. Они были изложены еще в 2013 году в стратегии развития пенсионной системы до 2030 года и звучали так: гарантирование социально приемлемого уровня пенсий и долгосрочная финансовая устойчивость. «Под таким углом можно говорить, что по части финансовой устойчивости в итоге добились успеха, а по поводу социально приемлемого уровня— скорее нет»,— полагает эксперт.

Эффективность инвестирования накоплений действительно сильно страдала, соглашается он. «Сначала от слишком либеральной инвестиционной декларации, которая позволила бенефициарам целого ряда фондов разворовать их, выводя ликвидные активы в свои бизнесы или офшоры, а на балансах оставляя дефолтные облигации. После сильного ужесточения деклараций фонды потеряли стимулы хоть как-то рисковать и сосредоточились на вложениях в максимально надежные, но низкодоходные инструменты»,— констатирует Митрофанов.

Реформа пенсионных накоплений была реализована без учета будущих потребностей Пенсионного фонда, что, как и во многих других странах, привело к изменению регулирования из-за проблем госбюджета, отмечает генеральный директор НПФ «Будущее» Светлана Касина. Накопления в основном формировались десять лет— с 2004 по 2014 год, а за это время случилось два крупнейших фондовых кризиса и были значительные скачки инфляции. «Хорошо, что пенсионные накопления вообще не национализировали, как, например, в Польше или Венгрии»,— рассуждает она.

Изменить патернализм

Новая программа сбережений, куда можно будет перевести пенсионные накопления, по мнению Митрофанова, не станет прорывом с точки зрения доходности. «Программа долгосрочных сбережений, кроме названия, в целом не сопровождается либерализацией подхода к регулированию инвестиционных деклараций фондов. Мне кажется, инвестиционные стратегии останутся консервативными, а результат— в лучшем случае на уровне инфляции»,— категоричен эксперт.

НПФ в отличие от, например, розничных инвесторов в плане выбора активов играют по установленным для них правилам, констатирует Савин. «На наш взгляд, в будущем НПФ моглибы предлагать клиентам несколько базовых стратегий в зависимости от возраста и склонности к риску, но сейчас для этого нет соответствующей законодательной базы»,— сетует он.

По мнению Минфина России, с момента создания накопительной составляющей «удалось изменить патерналистское поведение граждан (когда гражданин считает, что его пенсионный доход должно формировать государство) в сторону понимания необходимости самостоятельного формирования дополнительного дохода к будущей пенсии».